Federalismo plurinacional, una apuesta complicada (por Daniel Guerra Sesma*)

Tenemos actualmente sobre la mesa dos propuestas federales: una que pretende constitucionalizar el régimen autonómico pero manteniendo la soberanía unitaria del pueblo español y otra, plurinacional, que aspira al reconocimiento de diversas soberanías nacionales ¿Implica el federalismo plurinacional un cambio de la soberanía? ¿Lo aceptarán la mayoría de ciudadanos españoles?

Sin pretender una definición exacta de un término tan polisémico, podemos entender el federalismo de dos maneras: una, referida a la organización de un Estado federal, y otra, más flexible, como la forma de conciliar diversas identidades nacionales mediante un pacto político libre y voluntario. En nuestro contexto, hay sobre la mesa dos grandes propuestas federales: una nacional, de tipo orgánico, por la que se pretende constitucionalizar el régimen autonómico pero manteniendo la soberanía unitaria del pueblo español. Otra, la plurinacional, de tipo pactista, que pretende la reconstitución de la planta política del Estado mediante el reconocimiento de diversas soberanías nacionales y un pacto constituyente entre ellas.

La propuesta de federalismo nacional ha sido presentada por el PSOE en su Documento de Granada, y la defienden también, con matices, UPyD y Ciudadanos. La del federalismo plurinacional viene siendo formulada sobre todo por sectores políticos y académicos de determinados territorios, aquellos que han mostrado más interés en preservar sus identidades colectivas culturales e históricas. Sin excluir algunas organizaciones regionales del PSOE, básicamente ha sido defendido por las izquierdas periféricas, parte de Izquierda Unida y también por los partidos nacionalistas que, sin ser federalistas, han encontrado en esta propuesta un encaje a sus pretensiones particularistas.

Los postulados fundamentales del federalismo plurinacional se basan en la constatación de que España no puede mantenerse como un Estado-nación considerado como artificial, sino que ha de reconocer su diversidad nacional mediante su propia transformación. Se trata, en suma, de otorgar soberanía política a determinados territorios que por sus características culturales, históricas y sociales pueden considerarse como realidades nacionales dentro de España. No es, pues, una mera reorganización del Estado autonómico hacia un Estado federal que constitucionalice los dos niveles de gobierno (central y territorial) dentro de una única soberanía, como propone el PSOE, sino la reconstitución del Estado español en un nuevo Estado plurinacional con diversas soberanías territoriales.

Más allá de la teoría de las soberanías compartidas de tipo funcional entre federación y territorios federados, la propuesta plurinacional supone la quiebra territorial de la soberanía nacional del artículo 1.2 de la Constitución, entendida como fuente originaria de poder del pueblo español en su conjunto, y promueve su fraccionamiento en diversas soberanías adscritas, en principio, a Cataluña, País Vasco, Galicia y el resto del Estado (al que nunca se le encuentra un nombre concreto). En ocasiones la frontera entre el federalismo plurinacional y el confederalismo parece liviana, pues ambas propuestas plantean la existencia de diversos territorios soberanos dentro de una unión política.

Pero el federalismo plurinacional adolece de un problema empírico fundamental: su aceptación por la nacionalidad dominante. Parte de la necesidad de que en el Estado hay varias naciones y de que deben ser políticamente reconocidas. Está claro que un Estado cultural y socialmente homogéneo -si es que queda alguno- no entraría en este paradigma. Sin embargo, un Estado plural pero con una nacionalidad dominante, aunque pudiera reunir el requisito mínimo para ser multinacional al haber otras naciones, difícilmente lo será en la práctica si los ciudadanos de esa nacionalidad no lo aceptan, porque se identifican directamente con él. Este problema lo intenta resolver Kymlizcka, teórico del federalismo plurinacional canadiense, apelando al liberalismo de la nacionalidad dominante, lo que no deja ser de ser un ejercicio de bienintencionado voluntarismo. Asimismo, Alain Gagnon y Marc Santjaume, en un reciente trabajo, hablan de “federalismo hospitalario”.

España sólo se transformará en un nuevo tipo de Estado si la mayor parte de sus ciudadanos y los partidos políticos que les representan lo aceptan. No parece que la tendencia reflejada en las encuestas vaya en ese sentido: las dos opciones preferidas son el mantenimiento del estado actual o un Estado más centralizado

Puede que en España haya diversas naciones o nacionalidades, pero no son realmente concurrentes en la medida en que hay una claramente dominante sobre las demás y que no puede adscribirse a una identidad castellana sino a una directamente española. España sólo se transformará en un nuevo tipo de Estado si la mayor parte de sus ciudadanos y los partidos políticos que les representan lo aceptan, y tanto éstos como aquéllos forman parte de esa nacionalidad mayoritaria española. No parece que la tendencia reflejada en las encuestas publicadas vaya precisamente en ese sentido, pues normalmente nos indican que las dos opciones preferidas por los ciudadanos españoles son el mantenimiento del estado actual o, en su caso, un Estado más centralizado.

En el caso catalán, la teoría plurinacional ha tenido una versión propia en la llamada tercera vía, que frente a la secesión promueve un nuevo pacto federal con España. Hay que decir en este sentido que cuando en Cataluña y en el resto de España se habla de federalismo se está hablando de dos cosas distintas, pues mientras a este lado del Ebro se habla de construir un Estado federal, en Cataluña se habla de un pacto federal con el Estado, que no es lo mismo. En todo caso, dirigentes políticos como Miquel Iceta (PSC) y Josep Antoni Duran i Lleida (UDC) han resumido las características de esa tercera vía en los siguientes puntos:

1.    El reconocimiento nacional de Cataluña.

2.    El concierto económico.

3.    El blindaje de las competencias lingüísticas y culturales.

En cuanto al tercer punto, no se entiende muy bien qué supone el blindaje de competencias que ya son exclusivas, y si ello supone que el Estado renuncie a la posibilidad de que el castellano pueda ser lengua vehicular en la enseñanza de aquel territorio, lo que está reconocido en la sentencia 337/1994 del TC, y en la doctrina tanto del Tribunal Supremo y del TSJ de Cataluña. Sin embargo, las dificultades más importantes para la aceptación de la tercera vía por el resto del Estado estriban en los otros dos puntos. En primer lugar, porque el reconocimiento nacional que se pide no es sólo histórico-cultural, sino también jurídico-político en forma de una soberanía originaria propia, y la mayoría de la nacionalidad dominante, como se ha dicho, difícilmente va a aceptar otra soberanía que no sea la española. Y en segundo lugar porque otros territorios, siguiendo la estela de Andalucía, no van a aceptar el concierto catalán, pues supondría un riesgo para la solidaridad regional y la merma presupuestaria para la aplicación de políticas públicas. De hecho, los conciertos vasco y navarro, admitidos en el proceso constituyente, plantean cada vez más dudas.
Así pues, en el contexto de un Estado como el español, de varias nacionalidades pero con una dominante, el federalismo plurinacional es inviable. Como lo es también la aceptación de la tercera vía catalana. En la medida en que las opiniones públicas de territorios como Cataluña y el País Vasco se orientan hacia posiciones cada vez más nacionalistas, mientras que la de los ciudadanos del resto del Estado se orienta inversamente hacia una mayor centralización, la separación creciente entre ambas condicionará la actuación de las élites políticas respectivas y contribuirá al mantenimiento de las tensiones territoriales. Lo que ya vaticinó Ortega en 1932, y lo que te rondaré morena.

*Politólogo. Profesor de Derecho Internacional Público en la Universidad de Sevilla. Autor de Socialismo español y federalismo, 1873-1976 (KRK Ediciones-FJB, Oviedo, 2013)