La gran reforma pendiente tiene que ver con la cuestión de la desigualdad territorial. La dificultad principal reside en los resultados que proporciona el sistema foral a las Diputaciones vascas y a Navarra que duplican su capacidad de gasto. En la próxima legislatura habrá una nueva reforma de la financiación y los riesgos de retroceso son bien evidentes. Cataluña no puede renunciar a construir una España mejor
En su libro Anatomía de un
desencuentro (Destino, 2013), Germà Bel sostiene que el apoyo a la
independencia de Cataluña ha aumentado tanto y tan rápidamente por la “frustración
de las expectativas y esperanzas puestas en la transformación de España. Y, una
vez fracasada la estrategia de reforma, las alternativas disponibles quedan
reducidas a dos: la asimilación y disolución en una España uninacional, o la
creación de un Estado propio” (p.232). Para su disección del desencuentro,
Bel toma tres ámbitos de referencia: la cultura y la lengua, las relaciones
fiscales y las infraestructuras. Pues bien, me ocuparé aquí de las relaciones
fiscales, y en particular del diseño del sistema de financiación de las
comunidades autónomas (CCAA) a lo largo de últimos 30 años, para ilustrar que
el pretendido fracaso de la reforma de España desde Cataluña no ha sido tal.
Cuando en la Constitución de 1978
se diseñó el “Estado de las Autonomías”, los legisladores constituyentes se
limitaron a establecer los principios de autonomía financiera, coordinación con
la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles. A partir de ahí,
el sistema de financiación se ha construido paso a paso. Permítanme
recordar el camino recorrido hasta ahora.
Las características del sistema
inicial eran la total dependencia financiera respecto del gobierno central y la
ausencia de un mecanismo de nivelación que atendiera a la equidad entre todos
los territorios. Por eso Antoni Castells recomendaba “sustituir subvenciones
por ingresos tributarios de origen territorial” y establecer mecanismos de
nivelación “de tal manera que los ingresos per cápita de las distintos
gobiernos queden igualados” (Hacienda Autonómica. Una perspectiva de
federalismo fiscal, Ariel, 1988). A partir de la Ley Orgánica de Financiación
de las CCAA de 1980, el primer modelo se negoció en 1986. La influencia de la
Generalitat tuvo que ser grande porque se llevó casi la mitad de los recursos
adicionales que hubo para todas las CCAA de régimen común. En las reformas de
1992 (ampliada en 1993) y 1996 (corregida en 1998) se otorgó por primera vez un
papel relevante a la cesión parcial del IRPF, correspondiendo así al apoyo de
CiU a los gobiernos de Felipe González primero y de José María Aznar, después.
Cataluña también lideró en 2001 el mal llamado “modelo Zaplana”, probablemente
pactado antes con Cataluña, cuando se creó la actual “cesta de impuestos” que
incluye IVA e impuestos especiales. Y finalmente, el papel determinante de
Cataluña en la reforma de 2009 fue público y notorio, como consecuencia de su
Estatuto de Autonomía. Las novedades más importantes fueron la ampliación de la
cesión de tributos y la creación de un fondo de garantía que iguala cada año la
financiación por habitante destinada a los servicios públicos fundamentales.
En cada una de esas reformas, la
Generalitat de Cataluña fue protagonista e inspiró el camino hacia la autonomía
tributaria y una mejor nivelación de las necesidades de gasto. Así, cuando
desde el independentismo se señala que ha fracasado la estrategia de reforma,
no es cierto porque, al menos en cuanto al sistema de financiación autonómica,
España es lo que Cataluña ha logrado que sea. Y obviamente, aunque se ha
progresado de manera sustancial, no se ha alcanzado la perfección. Por un lado,
es necesario seguir avanzando en la corresponsabilidad fiscal, porque hasta
ahora las CCAA han optado por ejercer sus competencias tributarias generalmente
a la baja, y las pérdidas recaudatorias se han compensado reclamando más
recursos al gobierno central.
Por otro lado, la gran reforma
pendiente es la cuestión de la desigualdad territorial. La dificultad principal
reside en los resultados que proporciona el sistema foral a las Diputaciones
vascas y a Navarra, que prácticamente duplican su capacidad de gasto. Además,
se carece de un criterio explícito que sirva para dar contenido financiero a la
nivelación y a la solidaridad. El sistema español de financiación territorial
ha mantenido una nivelación total de los recursos en la que ha primado el statu
quo, distorsionando así los progresos realizados en la medición de las
necesidades de gasto.
Cataluña va a seguir siendo parte
de España por muchos años. Incluso los más convencidos independentistas
reconocen que el 27 de septiembre pasado no emergió una fuerza suficiente para
lograr la ruptura. Pero España no mejora por sí sola, y puede empeorar. En la
próxima legislatura habrá una nueva reforma de la financiación –puede incluso
que sea de rango constitucional- y los riesgos de retroceso son bien evidentes.
Si Cataluña renuncia a construir una España mejor, abandonando su papel de
contrapeso frente al centralismo que pervive, la autonomía y la solidaridad
regresarán a niveles que la mayoría de la ciudadanía catalana, y del resto de
España, no deseamos.
Alain Cuenca. Profesor titular de
economía aplicada. Universidad de Zaragoza
http://estructuraehistoria.unizar.es/personal/acuenca/
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