El autor de la Ley de Claridad de Canadá asegura en una
entrevista con Esquerra sense fronteres
que un referéndum de secesión sólo puede llegar si existe
una mayoría a favor clara y sostenida en el tiempo. “Un proceso de secesión compromete a las generaciones futuras, es irreversible y no puede
convertirse en una partida de dados”, afirma Dion que visitará próximamente Barcelona invitado por Federalistes d’Esquerres
Es una de
las figuras claves del conflicto de Quebec y una de las voces más autorizadas
para hablar del fenómeno separatista de Canadá. Doctor en Ciencias Políticas y
diputado por el Partido Liberal, Stéphane Dion fue el artífice, desde su cargo
de ministro de Asuntos Intergubernamentales de Canadá, de la Ley de Claridad con
la que ese país estableció en 2000 las condiciones para poder entrar en
negociaciones que conduzcan a la secesión de una de sus provincias.
Quebequés de
nacimiento y ministro del gobierno de Canadá en dos ocasiones, Dion es un defensor
de las identidades múltiples y de la unidad en la diversidad. El mismo reconoce
sentirse tan quebequés como canadiense. “La secesión y la democracia son dos
conceptos difícilmente compatibles. La
secesión nos obliga a determinar quiénes son los conciudadanos que queremos
conservar y quiénes son los que queremos convertir en extranjeros,
estableciendo casi siempre una línea divisoria basada en atributos colectivos
relacionados con la raza, la lengua o la religión”, asegura en una entrevista
con Esquerra sense fronteres.
Stéphane
Dion, que visitará Barcelona próximamente invitado por Federalistes
d’Esquerres, reconoce que no le gustan los referéndums pero que está dispuesto
a aceptarlos, si existe un apoyo claro de la población, y asegura que la
fórmula de la pregunta es determinante para conseguir un determinado resultado.
B.S. ¿Celebrar un
referéndum debe considerarse únicamente como la última opción al final de una
vía de negociación o como el punto de partida?
S.D. En mi
opinión, un referéndum que indique un apoyo claro a la secesión es el elemento
que debe desencadenar las negociaciones sobre la secesión. La separación de un
país es una tarea difícil, compleja y traumatizante. Hay que desear realmente
algo así para decidir negociarlo. Una secesión se empieza a negociar después de
que hayamos demostrado, tanto a nosotros mismos como a los demás, que la
deseamos claramente. No se negocia una secesión para descubrir si por
casualidad es eso lo que queremos. De todos modos, para negociar hay que ser
dos y ningún Estado consentirá en negociar su propia escisión antes que el
gobierno secesionista haya demostrado que es eso lo que su población desea
claramente. Un referéndum puede proporcionar esa prueba.
B.S. ¿Cree que
organizar un referéndum es una buena solución para una sociedad caracterizada
por la complejidad de los sentimientos de identidad? Usted en varias ocasiones
ha afirmado que un referéndum es un enorme trauma para una sociedad.
S.D. En efecto, los
referéndums de 1980 y 1995 fueron traumáticos
para Quebec. Dividieron a comunidades, lugares de trabajo, amigos y familias.
Pero hay más. Considero que la secesión y la democracia son dos
conceptos difícilmente compatibles. El ideal democrático nos invita a aceptar a
todos nuestros conciudadanos y a ser solidarios con ellos, independientemente
de sus orígenes. Por el contrario, la secesión nos obliga a determinar quiénes
son los conciudadanos que queremos conservar y quiénes son los que queremos
convertir en extranjeros, estableciendo casi siempre una línea divisoria basada
en atributos colectivos relacionados con la raza, la lengua o la religión. En
Canadá, por ejemplo, sólo existe un movimiento secesionista importante y es en
la única provincia que tiene una mayoría francófona. Y dentro de esa provincia,
el principal apoyo a la secesión procede únicamente de los canadienses de
origen francés. En el mundo actual en el que vivimos, es mejor aceptar todas
nuestras identidades y considerar el resultado acumulativo como una ventaja. Ser
al mismo tiempo quebequés y canadiense es una de las mejores oportunidades que
me ha dado la vida. No me gusta que me pidan, mediante un referéndum, abandonar
una de esas dos identidades.
Pero éste es
mi punto de vista. En el improbable caso de que una mayoría clara de los quebequeses
llegaran a la conclusión de que serían más felices dejando de ser canadienses,
y si expresaran esa voluntad de secesión mediante un referéndum, eso crearía en
Canadá la obligación de iniciar un proceso de negociación para concluir un
acuerdo de separación y modificar la Constitución de Canadá a fin de eliminar
todas las referencias a Quebec.
En resumen,
no me gustan los referéndums sobre la secesión pero acepto que son una
posibilidad legítima cuando existe un apoyo claro a la secesión.
“La primera parte
de la pregunta propuesta por el gobierno catalán sería considerada como fuente
de confusión en Canadá. Una pregunta enrevesada puede aumentar artificialmente
el apoyo al Sí”
B.S. Si la
celebración de un referéndum resulta inevitable, ¿cómo debería formularse la
pregunta? ¿Es posible obtener resultados diferentes dependiendo de cómo se
formule la pregunta?
S.D. Sí, no sólo
es posible obtener resultados diferentes sino también probable. Las palabras
cuentan. La sociología electoral nos enseña que la forma en que se redacta la
pregunta de un referéndum puede influir en los resultados de la votación. Por
ejemplo, observamos que los electores suelen expresar un apoyo mayor a la pena
capital que a la pena de muerte, aunque se trate de lo mismo.
No resulta
difícil imaginar una pregunta clara sobre la secesión. La segunda parte de la
pregunta propuesta por el gobierno catalán sería considerada clara en Canadá.
Una pregunta como «¿Quiere que Quebec sea
un Estado independiente?» es clara. Pero la primera parte de la pregunta propuesta
por el gobierno catalán sería considerada como fuente de confusión en Canadá: ¿qué
es un Estado no independiente? ¿Un Estado de los Estados Unidos?
Como ejemplo
de pregunta confusa, es difícil encontrar una formulación mejor (o peor) que la
de la consulta realizada a los quebequeses por el gobierno del Partido Quebequés
(PQ) en el referéndum de 1995:
«¿Está usted de acuerdo con que Quebec llegue a ser
soberano después de haber hecho una oferta formal a Canadá para una nueva
asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley
sobre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?»
Deberían
haberse evitado las preguntas que dieran a los quebequeses la impresión de que
pueden tener lo mejor de ambos mundos, un Quebec independiente dentro de un
Canadá fuerte. Este tipo de pregunta enrevesada sólo pretende aumentar
artificialmente el apoyo al Sí. ¿Por qué es tan difícil preguntar a los
quebequeses si quieren dejar de formar parte de Canadá para convertir Quebec en
un país independiente? De hecho, los líderes secesionistas saben muy bien que
los quebequeses están muy apegados a su propia identidad, pero también a Canadá.
Si el
gobierno secesionista está seguro del apoyo de su población a su proyecto de secesión,
redundaría en su interés, y en el de todos, que haga una pregunta clara sobre
la secesión, que no deje ninguna duda.
“No se puede
tratar una secesión como si fuera una partida de dados. La secesión es una
decisión trascendental e irreversible, que compromete a las generaciones
futuras. Sólo debe celebrarse un referéndum si existen indicios evidentes de
que la población desea claramente la secesión y que no cambiará de opinión”
B.S. Canadá no
establece criterios para que una mayoría específica sea considerada suficiente.
¿Cree que es una buena opción? ¿Considera que es una buena idea esperar al
resultado de un referéndum para decidir si el umbral alcanzado es
suficiente o no? ¿No le parece que esto puede causar confusión?
S.D. La Corte
Suprema de Canadá nos invita a entablar negociaciones sobre la secesión
solamente si existe una mayoría clara. En lugar de fijar ese umbral por
adelantado, la Corte confía a los actores políticos la responsabilidad de
evaluar la claridad de dicha mayoría en el marco de un referéndum.
Canadá tuvo
la buena idea de no establecer un umbral por adelantado. Nada sería peor que
decidir la ruptura de un país basándose en un recuento judicial o a partir del
examen de las papeletas rechazadas. La secesión es una decisión trascendental e
irreversible, que compromete a las generaciones futuras. Además, ¿qué haremos
si se produce un cambio de opinión y la población se
opone a la secesión cuando los equipos de negociadores se afanan por negociarla?
Nos encontraríamos todos en una situación imposible.
La forma de
limitar los riesgos de desacuerdo sobre la claridad de la mayoría es instar al
gobierno independentista a no celebrar un referéndum sobre la secesión a menos
que tenga una garantía razonable de ganarlo claramente. Es muy importante que
los líderes secesionistas no traten este tipo de referéndum como una partida de
dados diciéndose: «Si ganamos el
referéndum, tendremos la independencia para siempre, pero si lo perdemos, ya lo
lograremos la próxima vez». Sólo debe celebrarse semejante referéndum si
existen indicios evidentes de que la población desea claramente la secesión.
“El enfoque
canadiense consiste en aceptar la divisibilidad del Estado como una posibilidad
pero no como un derecho cuando así se solicite. Apuesta por la claridad, la
negociación y la búsqueda de la justicia para todos”
B.S. Usted
insiste mucho en la necesidad de resolver cualquier conflicto secesionista
mediante una negociación ¿Se deberían fijar plazos máximos para las
negociaciones? ¿Cuánto tiempo deberían tardar las partes en llegar a un acuerdo
antes de considerar un referéndum?
S.D. La
negociación en torno a la secesión debe tener lugar después de haber celebrado
un referéndum que haya mostrado un apoyo claro a la secesión, pero antes de que
se produzca la secesión. Una región de un país democrático no puede convertirse
en un Estado independiente antes de que la negociación con el Estado haya
permitido resolver, con una voluntad de lograr la justicia para todos, todas
las cuestiones contenciosas importantes. Deben preverse negociaciones largas y
difíciles.
Siguiendo el
ejemplo del gobierno escocés, podemos fijarnos un objetivo en cuanto a la
duración de las negociaciones. No obstante, no conviene establecer una fecha
límite, puesto que ¿qué haremos si no se respeta esa fecha? Es mejor considerar
que redunda en interés de todos no prolongar inútilmente un período de gran
incertidumbre política y económica.
B.S. ¿Por qué un
proceso de escisión tiene que ser necesariamente largo y difícil?
S.D. Porque la
escisión de un Estado moderno y de una democracia bien establecida como Canadá,
España o el Reino Unido es una tarea de enorme envergadura que nunca antes se
ha intentado. Rompería los sólidos vínculos que se han forjado tras un largo
período de vida común. Además, en el plano práctico, sería necesario encontrar
la forma de transferir toneladas de leyes y reglamentos, millones de
declaraciones de impuestos, así como miles de millones de dólares (o de euros)
en pagos de transferencias, fondos de pensiones y deuda pública, además de decenas
de miles de puestos de trabajo en la función pública y las empresas estatales,
convenios colectivos que afectan prácticamente a todos los sindicatos y una
lista interminable de acuerdos internacionales. Sería necesario también
delimitar las fronteras, determinar el estatuto de las minorías y resolver sus
posibles reivindicaciones territoriales, entre otras muchas cosas. Todos esos
ciudadanos y organizaciones tendrían derechos y recursos jurídicos. Incluso con
la mejor voluntad del mundo y la plena participación de los gobiernos, todo eso
llevaría mucho tiempo. Por ejemplo, los nacionalistas escoceses prevén, en caso
de que los resultados de su referéndum sean positivos y apoyen la secesión, un
año y medio de negociaciones antes de la independencia, aunque el gobierno
británico y la gran mayoría de expertos prevén un mínimo de dos años.
“Fuera de
las situaciones coloniales, las secesiones no se ven facilitadas de ningún modo
por el derecho internacional o la práctica de los Estados. En el mundo de hoy,
la mayoría de los países se consideran indivisibles y no tienen ganas de
fomentar las maniobras separatistas en otros lugares”
B.S. ¿Cuáles son
los peligros de una declaración de independencia unilateral?
S.D. Tal como ha
confirmado la Corte Suprema de Canadá, la secesión unilateral de una provincia
de Canadá no tiene fundamento jurídico en derecho internacional y sería
contraria al derecho canadiense. Por consiguiente, si un gobierno de Quebec
tomara él mismo la decisión de declararse gobierno de un Estado independiente,
no tendría los medios jurídicos para lograr que lo obedecieran. Su declaración
no sería más que eso, una declaración, sin fuerza de ley. No tendría derecho a
quitar la identidad canadiense a los quebequeses que quisieran conservarla. No
podría obligar al gobierno de Canadá a aplicar la secesión. Así pues, no sólo
se necesitaría el consentimiento del gobierno de Canadá, sino también su
participación activa, aunque no fuera más que por razones prácticas: la
transferencia de las leyes, de los fondos, de los funcionarios, de los tratados…
todo aquello de lo que hablé anteriormente.
Es muy
improbable que los gobiernos de otros países reconozcan el gobierno de Quebec
como un gobierno independiente si el gobierno de Canadá se opone a ello. Si lo
hicieran, sentarían un precedente: ningún país se ha convertido en miembro de
la ONU en contra de la opinión del Estado predecesor. En el mundo de hoy, la
mayoría de los países se consideran indivisibles y no tienen ganas de fomentar
las maniobras separatistas en otros lugares. El derecho de los pueblos a la
libre determinación no incluye su forma extrema, esto es, el derecho a la
secesión, salvo en las situaciones coloniales y quizás también en los casos de
ocupación militar y otras circunstancias similares que, evidentemente, no se
aplican a una democracia como Canadá.
En una
situación colonial, cuando el Estado niega a una parte de la población la
condición de ciudadano, entonces esa población tiene derecho a dejar de
considerar ese Estado como suyo. Pero en una democracia, donde se otorgan a cada
persona los derechos plenos de ciudadanía, la secesión no es un derecho.
Si Canadá
acepta su divisibilidad, no es porque el derecho internacional le obligue a
ello. No existe un párrafo, ni una línea, ni una sílaba en el derecho
internacional que cree esa obligación. Canadá acepta su divisibilidad debido a
su cultura política que sólo concibe su unidad si ésta se basa en el deseo de
vivir juntos. Canadá acepta la secesión no como un derecho, sino como una
posibilidad que únicamente puede surgir si existe un apoyo claro a la secesión
y después de haberse completado debidamente un proceso de negociación
constitucional cuyo objetivo sea asegurar la justicia para todos.
Un intento
de secesión unilateral por parte del gobierno de Quebec no tendría ninguna
posibilidad de éxito. No tendría fundamento jurídico y sería inaplicable. Sería
un acto irresponsable y la comunidad internacional lo consideraría como tal. Pondría
a la población quebequesa en una situación inaceptable en una democracia.
“Una
declaración unilateral de independencia dentro de un país democrático no tiene
fundamento jurídico en el derecho internacional y sería inaplicable. Sería un
acto irresponsable y la comunidad internacional lo consideraría como tal”
B.S. ¿La exacerbación
de los nacionalismos en Europa puede ser un problema para Europa? ¿Cree que
sería conveniente que Europa impulsara el federalismo dando poderes a las
autoridades europeas comunes y permitiendo de ese modo que los conflictos de
identidad quedaran menos pronunciados en una Europa sin fronteras?
S.D. Habrán
observado que, en mi calidad de parlamentario de otro país, pongo especial
cuidado en no comentar la política interior de España, del Reino Unido o de
Bélgica. Enmarco todas mis respuestas en el contexto canadiense y dejo al
lector la tarea de evaluar si se aplica también al caso de Cataluña y de España.
Sin embargo,
me permitiré hacer un comentario sobre la Unión Europea. La experiencia
demuestra que es difícil sacar el mejor provecho de instituciones económicas
federadas (como un banco y una moneda comunes) sin el apoyo de instituciones
políticas federadas. Para que Europa sea una federación, sería necesario, como
mínimo, que el gobierno europeo emane del Parlamento europeo y le rinda
cuentas, ¿Estarían dispuestos los países europeos a aceptar eso?
En cuanto al
tema que nos ocupa, la secesión, los portavoces de la Unión Europea han
declarado que los asuntos internos de los países miembros son competencia de
esos países y de sus constituciones, y que si una región de uno de esos países
miembros se independizara, debería presentar una solicitud para volver a formar
parte de la Unión Europea.
Esto es
coherente con mi respuesta a su pregunta sobre una declaración unilateral de
independencia: fuera de las situaciones coloniales, las secesiones no se ven
facilitadas de ningún modo por el derecho internacional o la práctica de los
Estados.
B.S. ¿Qué
aspectos de la experiencia canadiense son aplicables a otros países o a la
propia Europa?
S.D. Son ustedes
quienes deben decidirlo. Diré, sin embargo, que el derecho internacional es
igual para todos. La Corte Suprema de Canadá se apoyó en la distinción
plenamente reconocida en derecho internacional entre el derecho a la
autodeterminación externa y el derecho a la autodeterminación interna. El
primero equivale al derecho a la secesión y se aplica a los casos de
colonizaciones y quizás también de ocupaciones militares o de violación grave
de los derechos humanos. El segundo corresponde al derecho a desarrollarse en
un país disfrutando de los derechos plenos de ciudadanía y no implica un
derecho a la secesión.
Ninguna
norma de derecho internacional obliga a los otros países a imitar a Canadá y
prever en una ley los parámetros de una secesión negociada. No obstante, en mi
opinión, los principios expresados por la Corte Suprema de Canadá en su
dictamen de 1998 y por la Ley sobre la claridad de 2000 que le da efecto tienen
un alcance universal. El enfoque canadiense consiste en aceptar la divisibilidad
del Estado como una posibilidad pero no como un derecho cuando así se solicite.
El enfoque canadiense rechaza cualquier uso de la violencia o amenaza de
violencia. Apuesta por la claridad, la negociación y la búsqueda de la justicia
para todos. Podría contribuir a la práctica lúcida de los Estados.
“Los líderes
independentistas quebequeses han tendido a hacer promesas irrealistas para convencer
a los electores quebequeses de votar ‘Sí’ en un referéndum. Hay que denunciar
semejantes quimeras. Canadá es la prueba de que grupos de población diferentes
pueden crear algo mejor. Debemos inspirar a los otros países a apoyarse en su
diversidad para construir su propio Canadá”
B.S. ¿Cuál es la
mejor estrategia de los federalistas para neutralizar los objetivos secesionistas
a largo plazo?
S.D. Los líderes independentistas
quebequeses han tendido a hacer promesas irrealistas para convencer a los
electores quebequeses de votar Sí en un referéndum. Les han hecho creer que los
quebequeses, que constituyen la cuarta parte de la población canadiense,
podrían separarse de Canadá para después regresar con fuerza y obtener la mitad
de los escaños y puestos en todo un abanico de instituciones comunes: un parlamento
canado-quebequés, un banco común, una moneda común, una superestructura
gubernamental, etc. Hay que denunciar semejantes quimeras y explicar a la
población que la secesión es una ruptura: la independencia de Quebec implicaría
necesariamente renunciar a Canadá. Un Quebec independiente establecería con
Canadá las relaciones propias de dos Estados vecinos, fruto de una mezcla de
competición y de cooperación, pero que no tendrían nada que ver con la
solidaridad que nos vincula en un país unido.
La secesión
conlleva costos económicos: costos de transición y costos permanentes. La secesión
plantea un sinfín de incertidumbres: el reparto de la deuda, la utilización de
la moneda, las reivindicaciones territoriales de las minorías (los pueblos
indígenas de Quebec tienen derechos reconocidos en la Constitución canadiense),
etc. Es inútil exagerar esos costos e incertidumbres. Son suficientemente
preocupantes en sí mismos. Hay que presentarlos a la población sin adornos ni
evasivas para que comprenda bien las consecuencias de su decisión de optar por
la secesión.
Con todo, el
principal argumento contra la secesión es el que he mencionado anteriormente al
hablar sobre las identidades plurales. La pertenencia canadiense que llevamos
dentro forma parte de nuestra identidad quebequesa. Nosotros los quebequeses,
junto con todos los demás canadienses, hemos contribuido poderosamente a hacer
de Canadá un país admirado en todo el mundo. Canadá es la prueba de que grupos
de población diferentes pueden crear algo mejor por el hecho de compartir el
mismo país. Tenemos cosas más útiles que hacer en este planeta que romper el
Canadá que existe; más bien, debemos inspirar a los otros países a apoyarse en
su diversidad para construir su propio Canadá, con sus propias culturas e
instituciones.
En mi país,
no hay que contraponer dos nacionalismos: el nacionalismo canadiense frente al
nacionalismo quebequés. Debemos, más bien, basar la argumentación a favor de la
unidad en el principio universal de las identidades plurales. Las identidades se
suman, no se sustraen.
En un país democrático, los
ciudadanos no tienen por vocación convertirse en extranjeros.
