Federalismo e igualdad (por Alain Cuenca*)

La reforma de la Constitución en un sentido federal debería clarificar el grado de equidad interterritorial que deseamos alcanzar -o sea cuán iguales y diferentes queremos ser- y ajustar a partir de ahí el grado de autonomía que habrá de atribuirse a cada territorio

En la “España de las Autonomías” que tenemos y en la “España Federal” a la que muchos aspiramos, se debe resolver entre otros muchos asuntos, la cuestión de la igualdad territorial. Si nos dotamos de un Estado autonómico a partir de 1978 fue para dar respuesta a hechos diferenciales que en cada territorio requerían respuestas institucionales diferentes. Pero más allá de la lengua, la cultura, el derecho civil u otros, me parece que en más de treinta y cinco años no hemos resuelto plenamente la cuestión de hasta qué punto queremos ser iguales y en qué grado queremos ser diferentes. Lo digo desde la perspectiva de aquellos que queremos seguir viviendo juntos. En cuanto a quienes pretenden separarnos, es obvia su posición sobre la igualdad territorial en España.

El grado de aceptación de las diferencias territoriales es todavía difuso y por tanto las reformas que requiere nuestro modelo territorial no bastarán si no mejora en ese sentido nuestra cultura federal

Existen multitud de disparidades territoriales en los servicios públicos que se vienen aceptando con total naturalidad. Permítanme un ejemplo muy simple: los ciudadanos que residen en Zaragoza pagan un 13% más por el impuesto sobre bienes inmuebles que los de Madrid, por lo que recibirán más y mejores servicios de su ayuntamiento. Esto se permite y fomenta desde la Ley de haciendas locales de 1988 y es el fruto de elecciones democráticas cada cuatro años para renovar o sustituir a los responsables políticos que reflejan en sus decisiones las preferencias locales. Por fortuna, en la prensa que leo habitualmente nadie se opone a esta situación.

Sin embargo, es frecuente que se cuestionen algunas diferencias territoriales en los servicios públicos, por más que sean características de nuestro sistema descentralizado. Por citar solo un ejemplo, los derechos de matrícula universitaria han sido distintos desde que se traspasó la competencia a todas las CCAA en los años noventa, pero a partir de 2012, cuando el gobierno central elevó el techo máximo para estos precios públicos, las críticas al hecho de que en Cataluña o Madrid se pague mucho más que en Andalucía o Aragón se han acrecentado. Se cuestiona la diferencia de precios como si la calidad del servicio fuese idéntica y, como es obvio, no es lo mismo estudiar economía en la universidad Pompeu Fabra que en la universidad de Zaragoza, seguramente porque las prioridades de sus gobiernos no son iguales. Con estos ejemplos solo quiero ilustrar que el grado de aceptación de las diferencias territoriales es todavía difuso y por tanto las reformas que requiere nuestro modelo territorial no bastarán si no mejora en ese sentido nuestra cultura federal.

Como ha señalado Eliseo Aja, entre otros autores que han escrito sobre la reforma de la Constitución, debe clarificarse la atribución de competencias entre niveles de gobierno. Asimismo, se requiere la instauración de mecanimos de decisión mediante los que el Estado (o federación) y las CCAA (o Estados federados) adopten decisiones conjuntas sobre asuntos en los que haya una responsabilidad compartida (entre otros, un Senado con sentido federal). Pero el debate competencial no es mi especialidad. En cambio, si puedo decir decir algo sobre el modo de financiar los servicios que prestan los gobiernos autonómicos (o Estados federados si se adoptara esa nomenclatura).

Si se desea que el gasto en las universidades o en sanidad sea el mismo en toda España por habitante, se restaría autonomía de decisión a las comunidades autónomas: si queremos más equidad en los servicios públicos, debemos renunciar a parte de la autonomía que ahora se tiene

Con carácter general, la financiación de los gobiernos subcentrales debe cumplir tres principios: suficiencia, autonomía y equidad; y el modo de satisfacerlos debería inscribirse, en sus aspectos esenciales, en la Constitución reformada. En nuestro actual ordenamiento tenemos dos sistemas de financiación bien diferenciados: el foral y el común. El primero otorga suficiencia y autonomía plenas, pero no contribuye para nada a la solidaridad entre territorios, y por tanto no es equitativo. Es un defecto que no es achacable al concierto vasco o convenio navarro en sí mismos, sino que sería sencillo incluir en el Cupo una contribución a la equidad interterritorial justificada por el hecho de que vivimos juntos, o sea, desde un punto de vista económico, intercambiamos libremente bienes, servicios y recursos humanos, lo que conduce a que la renta per cápita se concentre en determinados lugares.

Por lo que se refiere al régimen de financiación común, los principios de suficiencia, autonomía y equidad se satisfacen en lo esencial, sin perjuicio de que en los tres casos -que no son independientes entre sí- hay margen de mejora. Sólo me referiré ahora a la igualdad en la financiación de los servicios. El principio de equidad se atiende proporcionando a todas las CCAA de régimen común recursos tributarios y capacidad para modificarlos, complementados con fondos de nivelación entre ellas. Sin entrar en los numerosos matices que estos mecanismos sugieren, importa aquí subrayar el hecho de que cada Comunidad Autónoma puede elegir emplear sus recursos como mejor le convenga, dado que no existe ninguna clase de condicionalidad. Y esto se refleja en diferencias entre los territorios en cuanto a los gastos sanitarios, educativos, de políticas sociales u otros. Tales diferencias no son siempre bien comprendidas y se reclama con frecuencia que se eliminen. Pues bien, si queremos ser iguales en mayor medida, será necesario condicionar los recursos a determinadas finalidades. Por ejemplo, si se desea que el gasto en las universidades o en sanidad sea el mismo en toda España por habitante (ajustado a las necesidades), debería ser un gasto condicionado desde el gobierno central, obligatorio para las comunidades. Si así se hiciera, se estaría restando, autonomía de decisión a los gobiernos de las CCAA. Dicho de otro modo, si queremos más equidad en los servicios públicos, debemos renunciar a parte de la autonomía que ahora se tiene.
En definitiva, la reforma de la Constitución en un sentido federal debería clarificar el grado de equidad interterritorial que deseamos alcanzar -o sea cuán iguales y diferentes queremos ser- y ajustar a partir de ahí el grado de autonomía que habrá de atribuirse a cada territorio. En mi opinión no deberíamos alterar lo sustancial en este punto del sistema de régimen común. Actualmente, permite que si así lo desea cada territorio, se garanticen prestaciones sociales estándar, pero tambien que se destinen más recursos a algunas prestaciones, financiándolos con incrementos de presión fiscal o en detrimento de otros servicios. No obstante, el régimen foral debería corregirse y contribuir a la equidad interterritorial porque otorga capacidades de gasto que generan diferencias que resultan insalvables para las restantes comunidades autónomas, salvo que se acepte una asimetría tan profunda como la vigente.

*Alain Cuenca es profesor titular de Economía Aplicada en la Universidad de Zaragoza