El federalismo frente a la presión secesionista (por Stéphane Dion)

¿Permite el federalismo detener el riesgo de la secesión? Para neutralizar un movimiento secesionista potente y evitar la desmembración, ¿le interesa a un país convertirse en una federación o, si ya lo es, reforzar sus rasgos federativos? Son algunas de las preguntas a las que el parlamentario y académico canadiense, Stéphane Dion, intentó dar respuesta en la conferencia ‘La resposta federal a la tensió secesionista’ pronunciada en la Universidad de Barcelona el 10 de Marzo de 2014 y que reproducimos aquí íntegramente

¿Permite el federalismo detener el riesgo de la secesión? Para neutralizar un movimiento secesionista potente y evitar la desmembración, ¿le interesa a un país convertirse en una federación o, si ya lo es, reforzar sus rasgos federativos?

Mi respuesta a estas preguntas es que el federalismo favorece la cohabitación fructífera de las poblaciones heterogéneas dentro de un mismo país, pero, que aún así, no hay certeza de que esta forma de gobierno constituya un antídoto infalible contra el riesgo de secesión. Mal entendido o mal implementado, podría incluso llegar a confundirse con una especie de antecámara de la secesión.

El federalismo está hecho a medida para las democracias que tienen poblaciones diversas y concentradas territorialmente. Se ajusta bien a las sociedades multiétnicas o multilingües.  En realidad, el federalismo es para algunos países la única forma constitucional de gobierno que les conviene. Sin duda este es el caso de Canadá.

Se concibe fácilmente que un grupo humano concentrado en un territorio, que se percibe como que tiene una identidad colectiva, como pueblo o como nación, deba tener instituciones en las que se encuentre a gusto y una autonomía. El federalismo puede conceder una autonomía tal a este grupo permitiéndole compartir un país más extenso con otras poblaciones. Pero para que esto funcione, es preciso que los miembros de este grupo se sientan también miembros del país en su totalidad y que se muestren solidarios con sus otros conciudadanos, en complementariedad con ellos. Deben desempeñar su función en las instituciones comunes a toda la federación: gobierno, parlamento, servicio público, banco central, etc. Es preciso invitarlos a que conciban la vida en sociedad de manera distinta que únicamente a través de su modelo de nacionalismo. Por lo tanto, es necesario mantener un equilibrio entre la autonomía dentro de un país y la solidaridad con el país en su totalidad.

El federalismo permite a las poblaciones que tienen fuertes sentimientos de identidad constituir mayorías en el seno de sus respectivas entidades constituyentes. Pero si intentan utilizar este estatuto mayoritario en su región para impulsar la secesión, para transformar esta región en un país independiente, el federalismo, en lugar de consolidar la unidad del país, no hace más que debilitarla.

En resumen, para que funcione una federación, no es necesario solamente que sus poblaciones diversas se identifiquen con su respectiva región, sino que tengan también un sentimiento común de pertenencia al país en su totalidad. El federalismo es indisociable de la identidad plural. El federalismo canadiense puede funcionar únicamente si sus ciudadanos, incluidos los quebequenses, se definen también como canadienses.

Esto es lo que pretendo demostrar hoy. Comenzaré estudiando los vínculos históricos entre estos dos fenómenos que son el federalismo y la secesión. A continuación explicaré por qué creo que una federación cometería un error al fundamentar toda su estrategia de unidad nacional en la concesión de una autonomía cada vez más forzada a una región nacionalista con vistas a contentarla y alejarla de la tentación secesionista. Se trata de una estrategia desequilibrada que corre un gran riesgo de fracasar, puesto que el federalismo es un principio de equilibrio entre la autonomía de las regiones y la unidad de un país en su conjunto.

1    Federalismo y secesión

En el plan técnico, el federalismo, según su definición, consta de dos niveles de gobierno: el gobierno federal y los de las entidades que constituyen la federación, cada uno de ellos elegido directamente, así como de una constitución que atribuye competencias legislativas a cada nivel de gobierno.

La Unión Europea tiene rasgos federativos pero no es una federación puesto que no tiene un gobierno que sea responsable ante el Parlamento europeo y que tenga una relación directa con los electores europeos.

Actualmente veintiocho países pueden ser considerados federaciones. Según expertos, España es uno de ellos, incluso si no se define a sí misma como tal. Según Ronald L. Watts, España "es una federación en todos los aspectos, excepto en el nombre". Pero esta clasificación de España como federación es un asunto de debate. En efecto, es probablemente más difícil para un país intensificar sus características federativas – y sobre todo la mente federal – si no se reconoce explícitamente como una federación.

Por su parte, la secesión es el acto de separarse de un Estado para constituir uno nuevo o unirse a otro Estado. Se trata de un gesto grave por el que se erige una frontera internacional entre conciudadanos que, de repente, dejan de ser conciudadanos.

Si examinamos los casos de federaciones que han sufrido un proceso de secesión o de disolución en la época moderna, constatamos que ninguna podía ser considerada como una democracia bien establecida (es decir que haya vivido como mínimo diez años consecutivos de sufragio libre y universal). Pienso en la federación de las Antillas (1962), en Rodesia-Niasalandia (1963), en Malasia (1965), en Pakistán (1971), en la URSS (1991), en Checoslovaquia (1992) y en la federación de Yugoslavia cuya disolución, a partir de 1991, ha provocado desmembraciones en cadena.          

Si estos regímenes autoritarios o totalitarios han podido pretender ser formalmente federaciones, de hecho no lo fueron. Por definición, el federalismo es una forma de gobierno democrática fundamentada en el imperio de la ley. Para existir realmente, supone un poder judicial independiente del poder político y capaz de limitar cada nivel de gobierno a las responsabilidades reconocidas por la Constitución. El federalismo supone asimismo que cada nivel de gobierno mantiene una relación directa con sus ciudadanos: no es el gobierno federal quien determina la composición de los gobiernos regionales, sino los electores.

El federalismo se somete a su verdadera prueba cuando el gobierno federal debe compartir el poder con los gobiernos regionales elegidos que pueden ser de orientaciones políticas diferentes. México, Brasil y Argentina se han convertido en verdaderas federaciones al democratizarse. Los gobiernos de estas federaciones dan ejemplo a los ciudadanos mostrándoles que es posible que personas que no comparten las mismas convicciones políticas trabajen juntas por el bien común.

Por tanto, se puede afirmar que ninguna federación verdadera, es decir democrática, ha conocido la secesión actualmente. En realidad, no se ha producido ninguna secesión en una democracia bien establecida que haya disfrutado de un mínimo de diez años consecutivos de sufragio libre y universal, ya se trate de federaciones o de países unitarios.  

A menudo los regímenes autoritarios solo ocultan los odios étnicos. Una vez que desaparece el autoritarismo, los conflictos de antaño vuelven a aparecer. A la inversa, puede ocurrir que una democracia solo pueda sobrevivir con el paso de los decenios estableciendo vínculos auténticos entre sus poblaciones.

Hasta hoy, la democracia y la secesión se han mostrado como dos fenómenos antitéticos. El ideal democrático alienta a todos los ciudadanos de un país a ser leales entre sí más allá de consideraciones de lengua, raza, religión, origen o pertenencia regional. En cambio, la secesión exige a los ciudadanos que rompan la solidaridad que les une y ello, casi siempre, sobre la base de consideraciones vinculadas a pertenencias específicas: lengua, religión o etnia. La secesión es este ejercicio raro e inusitado en la democracia por el cual se elige, entre los conciudadanos, los que se quieren conservar y los que se quieren transformar en extranjeros.

El principio de lealtad mutua entre ciudadanos de una misma democracia vale tanto para una federación como para un régimen unitario. Además, en derecho internacional, la integridad territorial de los Estados no es menos reconocida para las federaciones que para los Estados unitarios. Sería injusto e ilógico que fuera de otro modo, no teniendo los Estados ningún interés en convertirse en federaciones si su unidad estuviera fundamentada menos sólidamente en la legislación. El federalismo conlleva la lealtad entre las entidades federadas; es un principio que algunas federaciones, entre ellas Alemania, incluso han formalizado en la legislación:

"El principio constitucional del federalismo que se aplica al Estado federado impone pues a la Federación y a todos sus componentes la obligación legal de tener un comportamiento pro federal, es decir que todos los miembros de la 'alianza' constitucional tengan que cooperar juntos de una manera compatible con el refuerzo de ésta y con la protección de sus intereses, así como de los intereses bien fundamentados de sus miembros” (Sentencia del Tribunal federal de Alemania emitida en 1954).

Varias federaciones democráticas se declaran indivisibles en nombre de este principio de lealtad. España, Estados Unidos, México, Brasil, Australia y la India prohíben la secesión en su Constitución o su jurisprudencia, explícita o implícitamente. Estiman que cada parcela del territorio nacional pertenece a todos los ciudadanos del país y que éste no puede ser  dividido.

El hecho de que una democracia bien establecida no sea nunca escindida no quiere decir que el fenómeno sea imposible. También existen movimientos secesionistas en las democracias bien establecidas y siempre es posible que uno de ellos logre la secesión. Entre las democracias cuya unidad está más amenazada figuran una federación descentralizada (Canadá), dos países anteriormente unitarios que se han transformado en una federación (Bélgica)  y una cuasi federación (España), y un país unitario que ha sufrido una regionalización forzada (el Reino Unido).

Para frenar los ascensos secesionistas, es preciso que los defensores de la unidad nacional tengan más en cuenta las preocupaciones de los grupos regionales insatisfechos. Pero es necesario también que se dediquen a reforzar la lealtad de los ciudadanos hacia el país en su totalidad.

Ceder prácticamente a todas las reivindicaciones de los separatistas dentro de un país, esperando que pierdan todo interés por llevar a cabo la separación, es una estrategia arriesgada y probablemente ilusoria, a la que llamo la estrategia del contentamiento. Ahora voy a explicar por qué una estrategia tal no puede permitir que una federación fundamente su unidad sobre una base estable.

2.    Los escollos de la estrategia del contentamiento

La estrategia del contentamiento tiene como propósito contentar a los nacionalistas de una región dada trasfiriendo a dicha región más poderes y recursos. Se espera así que la gran mayoría de los habitantes de la región en cuestión queden satisfechos de este aumento de autonomía y que los separatistas duros y puros sean marginados. Esta estrategia, que puede ser razonable en algunas circunstancias, deja de serlo cuando se empuja al límite. Por tanto se puede describir así:  

"Puesto que los secesionistas quieren todos los poderes, se les concederá una parte deseando que los menos radicales queden satisfechos. Si no se contentan, quiere decir que no se han transferido todavía suficientes poderes. Por tanto es preciso agregar otros".

Dista de ser seguro que este razonamiento funcione. Los secesionistas no quieren poderes por unidades: quieren un país nuevo. Así pues reciben cada concesión, bajo la forma de transferencias de poderes, como un paso más hacia la independencia.

Un Estado unitario centralizado ofrece un amplio margen de maniobra constitucional para intentar calmar a los nacionalismos, mediante la regionalización y luego la federalización del país. Pero una vez que esté constituida la federación, la estrategia de contentamiento llega a ser más difícil de continuar. En una federación ya descentralizada, la estrategia de contentamiento puede querer decir que se dé al gobierno de la región tentada por la secesión casi todas las responsabilidades públicas.

Canadá es una de las federaciones más descentralizadas; Bélgica ya ha despojado al gobierno central de la mayor parte de las responsabilidades públicas;

"España es actualmente uno de los países más descentralizados de Europa"; el Reino Unido ha concedido al parlamento escocés una gran autonomía. Sin embargo, el secesionismo permanece presente en todos estos países e incluso se podría decir que llama a su puerta más que nunca. Los secesionistas invocan por todas partes los dos mismos argumentos: "el grado de autonomía que ya hemos adquirido no es suficiente para la nación que somos pero pone a nuestro alcance la verdadera independencia"; y: "transformando nuestra región en Estado independiente, tendremos un país en efecto más pequeño pero que será verdaderamente el nuestro, en vez de un país más grande que debemos compartir con otros".

Los defensores de la unidad de la federación deben ser conscientes de que se corre el riesgo de que varios escollos hagan tambalear la estrategia del contentamiento. Voy a examinar cada uno de ellos.

El primer peligro es el creciente distanciamiento psicológico entre la región tentada por la secesión y el resto de la federación. Cada nueva concesión hecha para calmar a los secesionistas, en cuanto a la transferencia de poderes y competencias, corre el riesgo de llevar a los habitantes de esta región a desinteresarse por la federación, a escudarse más en su territorio, a definirse como un "nosotros" excluyendo a "los otros"; se corre el riesgo de que solo vean a sus conciudadanos de otras regiones de tarde en tarde y de que rechacen el gobierno federal y las instituciones comunes a todos los ciudadanos del país, considerándolas como una amenaza a su nación, como un cuerpo extraño.

El segundo peligro vinculado a la estrategia de contentamiento es que ésta corre el riesgo de perder de vista el interés público como elemento de motivación de las reformas y de los cambios. Ya no se modifican las políticas con el propósito de mejorar la calidad de los servicios públicos, sino con la esperanza de contentar a la región tentada por la secesión. Esto se aplica principalmente a las transferencias de las competencias y de los recursos del gobierno federal frente al gobierno de la región tentada por la secesión, que se efectúan no porque creamos que estas responsabilidades serán asumidas mejor por el gobierno regional, sino porque se espera así apaciguar el secesionismo.

El tercer peligro es que el reto de la secesión sea banalizado. La estrategia del contentamiento puede crear la impresión de que lo que separa a una federación que se descentraliza cada vez más y a la secesión es solo una cuestión de grado, un pequeño paso a franquear, y no un desgarro traumatizante. Nos sentimos como en una situación intermedia entre la unidad y la secesión, una especie de separación a medias.

Cuarto peligro: al mismo tiempo que banaliza este gesto extremo que constituye la secesión, la estrategia del contentamiento puede dramatizar los desacuerdos totalmente normales que surgen en toda federación. En efecto, esta estrategia empuja a cada uno a presentar la resolución a sus quejas como el medio para salvar el país: "denme lo que quiero, que de lo contrario el país va a dividirse". El menor desacuerdo sobre un presupuesto, sobre una reforma adquiere dimensiones existenciales. Esta sobrepuja hace perder a todos el sentido de los matices. El federalismo no puede eliminar los conflictos: solo puede gestionarlos de manera que las diferencias regionales se tomen en cuenta.

Quinto escollo: la estrategia del contentamiento corre el riesgo de exacerbar las tensiones entre las regiones. Para apoyar sus reivindicaciones nacionalistas y afirmar su estatuto distinto, es posible que la región tentada por la secesión exija que se le dé, solo a ella, poderes, recursos y un reconocimiento jurídico. En efecto, el federalismo puede responder a estas necesidades particulares, pero solamente hasta cierto punto. En una federación, es preciso tener cuidado de no romper el equilibrio y la equidad entre las regiones, bajo pena de que aquellas que no amenacen con separarse teman no recibir su parte justa de los recursos prestados por el gobierno federal y que se concedan a expensas suyas cada vez más privilegios a la región secesionista. A la larga, esta exacerbación de las tensiones regionales mancha la imagen del país ante sus propios ciudadanos. Estos llegan a percibir su país como un lugar de perpetuas disputas. Algunos deducen que la separación es el medio para obtener la paz, cuando de hecho es la facilidad con la que ésta se enfoca la que mina los propios fundamentos de la lealtad entre los conciudadanos.                          

Por último, el sexto escollo a evitar es que la estrategia del contentamiento corre el riesgo de liberar a los líderes secesionistas de la carga de la prueba en cuanto a la oportunidad y a la viabilidad de su proyecto, y de transferir toda esta carga a los defensores de la unidad nacional. Estos últimos tienen que asumir la responsabilidad de llevar a cabo las grandes reformas que solucionarán todos los problemas, así como la carga de la prueba. Así eludimos toda reflexión, y toda discusión, sobre el porqué y el cómo de la secesión. Ahora bien, los líderes secesionistas ya no tienen que justificar ni explicar su opción, y su tarea de persuasión es mucho más fácil si en lugar de deber probar en qué serían más felices los habitantes de la región al separarse, pueden contentarse al repetir:  "puesto que los federalistas no han llevado a cabo la gran reforma, nos marchamos".

Conclusión

En resumen, la estrategia del contentamiento comporta riesgos de efectos perversos de los que hay que ser conscientes. Induce una lógica de concesiones que puede hacer perder de vista el bienestar y los intereses de los ciudadanos. Corre el riesgo de banalizar la secesión y la ruptura que ésta representa. Puede suscitar celos entre las regiones así como confusión y hastío entre los ciudadanos. Corre el riesgo de descargar en los líderes secesionistas la obligación de justificar su proyecto.

Lo que podría ayudar a prevenirse de estos escollos sería, para los defensores de la unidad del país, imponerse la disciplina siguiente: repetir que nada justifica ante sus ojos la ruptura del país, y proponer cambios para mejorar la gobernanza del Estado, por medios constitucionales o de otro tipo. Es mejor si estos cambios convencen a los que se ven tentados por la secesión de cambiar de opinión. Pero sobre todo no es preciso presentar estas mejoras como esenciales hasta el punto de que sea necesario separarse de no poder obtenerlas. Más bien hay que concebirlas como medios de respetar la autonomía de las entidades federadas y al mismo tiempo aumentar la cohesión general de la federación  y la identidad plural de los ciudadanos.

Me parece que es en esta perspectiva que Federalistes d’Esquerres, por ejemplo, propone intensificar las características federativas de España para mejorar la cohesión general y la consideración de la diversidad del país, con la fundación de una Cámara de las entidades federadas, un mejor reconocimiento de las lenguas regionales, la clarificación de las competencias de los dos órdenes de gobierno y la relajación de las leyes marco del Estado.

El reto es muy importante, no solamente para las federaciones amenazadas por la secesión, sino para toda la humanidad. Es fácil adivinar cuál sería la reacción en el mundo si una federación democrática y descentralizada como Canadá se rompiera. De la difunta federación se diría que ha muerto por una sobredosis de descentralización, de tolerancia, en definitiva de democracia. "No sean tan tolerantes, descentralizados y abiertos como lo ha sido Canadá", se diría, "porque su minoría o sus minorías van a volverse contra ustedes, a amenazar la unidad de su país, si no a destruirla".

La razón por la que me lancé a la política en 1996 es justamente porque quiero oír lo contrario. Quiero que en todo el mundo se repita: "Podemos confiar en nuestras minorías, permitirles que se sientan realizadas a su manera, porque así reforzarán nuestro país, exactamente como Quebec refuerza a Canadá".

La federación canadiense reúne a gente y pueblos que no hablan todos el mismo idioma, cuya historia y referencias culturales nos son siempre las mismas, pero que se respetan y se ayudan mutuamente: es una baza inestimable y envidiable que tenemos que aprovechar y preservar para las siguientes generaciones. Este es el mensaje que nosotros, los canadienses, debemos enviar al mundo. Pero para ello, es preciso comprender bien lo que significa el federalismo.

En efecto, el federalismo se define por la autonomía de las entidades que constituyen la federación; pero comprende también el uso compartido de los recursos, la puesta en común de los esfuerzos y de las aspiraciones de todas las regiones y de todos los ciudadanos. Su éxito exige que todos los niveles de gobierno afectados se adhieran a una verdadera cultura de cooperación.

El federalismo es la fusión de la libertad y la solidaridad: la libertad de cada gobierno de legislar en los campos que le asigna la Constitución, y la solidaridad que une a todos los gobiernos y a todos los ciudadanos con el propósito de promover el interés de todo el país. Creer en el federalismo es querer apoyarse en la búsqueda múltiple de soluciones, gestión a la que cada gobierno aporta su experiencia y su punto de vista, de forma que se establezca una acción concertada. Creer en el federalismo es apostar por la emulación positiva que suscita la interacción de los gobiernos que buscan superarse e inspirarse entre sí, manteniendo una fuerte solidaridad que refleja la de los ciudadanos de todo el país.

El federalismo requiere y favorece al mismo tiempo el respeto de los derechos humanos, el imperio de la ley, la búsqueda múltiple de las mejores prácticas, la solidaridad en el respeto mutuo, valores compatibles con la democracia y que a su vez la alimentan.

Un federalismo totalmente eficaz es más que un sistema de gobernanza: se trata de un régimen que vincula el aprendizaje de la negociación con el arte de la resolución de conflictos, más allá de los complejos vericuetos de las relaciones intergubernamentales.

La apuesta del federalismo es reconocer que en un país la diversidad no constituye un problema, sino una oportunidad, una fuerza, un activo valioso. Es preciso que la federación canadiense gane esta apuesta. Por supuesto, les dejo a ustedes mismos juzgar el destino que desean para la suya.