Francesc Trillas analiza los cinco dilemas del federalismo planteados por Pablo Simón en Politikon. ¿Federalismo simétrico o asimétrico? ¿Federalismos a los que se llega a partir de realidades soberanas o introduciendo reformas para seguir juntos? Aquí las respuestas
En un artículo del politólogo Pablo Simón que fue escrito en 2014 y que ha vuelto a circular
recientemente (lo que prueba su vigencia), se planteaban cinco dilemas que el
federalismo en España debía resolver: “Si de verdad existen federalistas
sinceros en España deberían ser capaces de manejar estos conceptos y mojarse en
cada uno de los dilemas que plantean”. Como no sólo creo que de verdad existen
federalistas en España (y en todo el mundo) sino que me considero uno de ellos,
acepto el reto de Simón. Voy a intentar “manejar” los conceptos que plantea y
“mojarme”, en el bien entendido que entrar en contacto con el líquido elemento
no tiene que implicar necesariamente, aunque a veces sí, elegir entre conceptos
que están en tensión (entre los que existe un “trade-off”), sino en ocasiones
mejorar los términos del dilema, es decir, encontrar mecanismos para aliviar la
tensión.
Dos libros (“Economía de una España Federal” y
“Qué es el federalismo”) y mi respuesta a las diez preguntas más frecuentessobre el federalismo contenían ya algunas claves para estos dilemas, pero voy a
intentar condensar los argumentos en el formato sugerido por Pablo Simón,
1. El origen de la palabra sugiere que
viniendo federalismo de foedus (pacto), un sistema federal resulta de poner de
acuerdo a un gobierno central y unas partes federadas. En realidad, en el
federalismo europeo (y en el futuro y en parte en el presente, en un
federalismo global) habría que ir más allá de dos niveles y hablar de la
aceptación natural de la democracia multi-nivel, acomodando realidades
distintas (una Francia más centralizada –aunque menos que en el pasado-, una
Alemania con unos länder importantes, una Italia donde pesan más las ciudades
que las regiones, unos continentes cada vez más integrados). Existen
efectivamente federalismos a los que se llega a partir de realidades soberanas
(coming together) y otros a los que se llega introduciendo reformas para seguir
juntos (holding together). Estar en uno u otro creo que no se elige, sino que
depende de la trayectoria histórica. España camina hacia una federación holding
together y Europa hacia una federación coming together. La idea del demos como
sujeto de soberanía creo que es una idea pre-federal: en el federalismo del
siglo XXI creo que deberíamos relativizar el concepto de soberanía y
simplemente reconocer que hay grados distintos (y en general decrecientes, como
comprueban los británicos) de facilidad de separación. El federalismo debe
contribuir a un marco institucional estable (como ocurre en la mayoría de
federaciones) compatible con el asentimiento y la aceptación del marco legal
por una gran mayoría y con el respeto de los derechos de las minorías.
2. El modelo cooperativo frente al modelo dual
es el segundo dilema que sugiere Pablo Simón. Los sistemas federales se
distinguen entre otros aspectos entre aquellos que tienen competencias
concurrentes y otros donde existe una división más clara (dual) en la tarea de
cada nivel de gobierno. Este es uno de los dilemas donde optar es imposible.
Tiene que haber aspectos donde se coopere más y aspectos en los que la división
de tareas sea más clara. En España se ha hablado de la necesidad de clarificar
qué competencias corresponden al Estado central y dejar las demás como residuo,
por defecto, para las Comunidades Autónomas. Seguramente hay muchos terrenos
donde ello es posible. Pero Europa también nos muestra (por ejemplo, en la
política de defensa de la competencia o la regulación de redes) que el
federalismo cooperativo es necesario en áreas que requieren inputs de los
distintos niveles de gobierno. Debería ser posible mejorar la claridad
competencial y al mismo tiempo la calidad de la cooperación.
3. La elección entre un federalismo simétrico
y uno asimétrico a menudo se presenta como algo dicotómico y además como algo
en lo que algunos parecen jugarse su orgullo. En realidad, el grado de
asimetría lo marca mucho la realidad, la existencia de rasgos objetivos (la
geografía, las lenguas) o tradiciones legales. No debería ser tabú discutir los
elementos de asimetría que existen actualmente en España ni tampoco discutir
también la posibilidad de algunos elementos adicionales de asimetría que no
comprometan la igualdad de derechos de los ciudadanos. El derecho a la
diferencia debería ser posible sin diferencia de derechos. Todas las
federaciones contienen asimetrías, especialmente la europea, pero en muchos
terrenos está justificado, precisamente en aras de la igualdad, garantizar por
lo menos unos “suelos” simétricos, por ejemplo en los impuestos. Nos
entenderemos mejor si hablamos de federalismo flexible que si hablamos de
federalismo asimétrico.
4. Autogobierno y gobierno compartido son dos
rasgos que se destacan en la mayoría de definiciones de federalismo. De nuevo
hay poco de antagónico entre ambos. Claramente, en España hay más autogobierno
que gobierno compartido. Aquí hay mucho terreno por construir, desde la reforma
del Senado hasta la cooperación entre comunidades con rasgos o problemas
comunes, pasando por un mejor funcionamiento de las conferencias de
presidentes. En general, sería enormemente deseable y contribuiría a la
estabilidad institucional en España que las decisiones territoriales se tomaran
en foros institucionales transparentes en lugar de en acuerdos partidarios
cuando un partido necesita completar una mayoría.
5. El federalismo fiscal se construye haciendo
compatible la corresponsabilización fiscal con la solidaridad interterritorial.
El reto en España es doble: reducir la discriminación existente entre régimen
foral y régimen común, y proporcionar mayor claridad y transparencia al régimen
común. Más responsabilidad fiscal de las comunidades no debe ir reñida con más
coordinación fiscal (suelos), y más fiscalidad europea. En los últimos meses y
años varios grupos de expertos han avanzado en niveles de consenso más elevados
que lo que ellos mismos admiten. Hoy es posible avanzar hacia una Hacienda
federal en España, con mecanismos de recaudación cooperativos que tengan como
objetivo común luchar contra el fraude y la elusión, con una financiación
suficiente, y es posible avanzar hacia un presupuesto europeo digno de este
nombre basado en formas de fiscalidad europeas. Sin una Hacienda federal en
España y Europa es imposible sostener y mejorar el Estado del bienestar
En definitiva, la guía de Simón sigue siendo
muy oportuna. Este texto no pretende ser un programa de solución definitiva de
dichos dilemas, sino simplemente apuntar posibles direcciones en las que habría
que trabajar mucho en los próximos meses y años en España y Europa. Sería en
teoría imaginable un federalismo entendido como la preservación de privilegios.
Pero no sería a la larga consentido por la mayoría de la ciudadanía, ni en
España ni en Europa, ni respondería a unos valores éticos aceptables. Al mismo
tiempo, el federalismo reconoce unas realidades pre-existentes (unas
identidades, unos territorios), pero en lugar de enfrentarse al nacionalismo
que generan, lo supera de alguna forma. Sin duda, eso genera tensión, pero es
una tensión que es imprescindible saber gobernar con el máximo sentido de la
tolerancia en unos tiempos sometidos a grandes convulsiones.
Los grandes
problemas de nuestra sociedad sólo se superarán aceptando que el viejo
Estado-nación (con una lengua, una moneda, una bandera, un ejército y un himno)
ha muerto. Debemos impulsar nuevos marcos mentales y nuevos modelos de
organización y convivencia. Pero hacerlo con fiabilidad, ofreciendo seguridad a
la ciudadanía. No se trata de ofrecer más descentralización, sino mejor
gobierno. El federalismo no es una broma, y llegó para quedarse.
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