Stéphane Dion: “La secesión y la democracia son dos conceptos difícilmente compatibles” (Por Beatriz Silva)

El autor de la Ley de Claridad de Canadá asegura en una entrevista con Esquerra sense fronteres que un referéndum de secesión sólo puede llegar si existe una mayoría a favor clara y sostenida en el tiempo. “Un proceso de secesión compromete a las generaciones futuras, es irreversible y no puede convertirse en una partida de dados”, afirma Dion que visitará próximamente Barcelona invitado por Federalistes d’Esquerres

Es una de las figuras claves del conflicto de Quebec y una de las voces más autorizadas para hablar del fenómeno separatista de Canadá. Doctor en Ciencias Políticas y diputado por el Partido Liberal, Stéphane Dion fue el artífice, desde su cargo de ministro de Asuntos Intergubernamentales de Canadá, de la Ley de Claridad con la que ese país estableció en 2000 las condiciones para poder entrar en negociaciones que conduzcan a la secesión de una de sus provincias.

Quebequés de nacimiento y ministro del gobierno de Canadá en dos ocasiones, Dion es un defensor de las identidades múltiples y de la unidad en la diversidad. El mismo reconoce sentirse tan quebequés como canadiense. “La secesión y la democracia son dos conceptos difícilmente compatibles. La secesión nos obliga a determinar quiénes son los conciudadanos que queremos conservar y quiénes son los que queremos convertir en extranjeros, estableciendo casi siempre una línea divisoria basada en atributos colectivos relacionados con la raza, la lengua o la religión”, asegura en una entrevista con Esquerra sense fronteres.

Stéphane Dion, que visitará Barcelona próximamente invitado por Federalistes d’Esquerres, reconoce que no le gustan los referéndums pero que está dispuesto a aceptarlos, si existe un apoyo claro de la población, y asegura que la fórmula de la pregunta es determinante para conseguir un determinado resultado.

B.S. ¿Celebrar un referéndum debe considerarse únicamente como la última opción al final de una vía de negociación o como el punto de partida?

S.D. En mi opinión, un referéndum que indique un apoyo claro a la secesión es el elemento que debe desencadenar las negociaciones sobre la secesión. La separación de un país es una tarea difícil, compleja y traumatizante. Hay que desear realmente algo así para decidir negociarlo. Una secesión se empieza a negociar después de que hayamos demostrado, tanto a nosotros mismos como a los demás, que la deseamos claramente. No se negocia una secesión para descubrir si por casualidad es eso lo que queremos. De todos modos, para negociar hay que ser dos y ningún Estado consentirá en negociar su propia escisión antes que el gobierno secesionista haya demostrado que es eso lo que su población desea claramente. Un referéndum puede proporcionar esa prueba.

B.S. ¿Cree que organizar un referéndum es una buena solución para una sociedad caracterizada por la complejidad de los sentimientos de identidad? Usted en varias ocasiones ha afirmado que un referéndum es un enorme trauma para una sociedad.

S.D. En efecto, los referéndums de 1980 y 1995 fueron traumáticos para Quebec. Dividieron a comunidades, lugares de trabajo, amigos y familias. Pero hay más. Considero que la secesión y la democracia son dos conceptos difícilmente compatibles. El ideal democrático nos invita a aceptar a todos nuestros conciudadanos y a ser solidarios con ellos, independientemente de sus orígenes. Por el contrario, la secesión nos obliga a determinar quiénes son los conciudadanos que queremos conservar y quiénes son los que queremos convertir en extranjeros, estableciendo casi siempre una línea divisoria basada en atributos colectivos relacionados con la raza, la lengua o la religión. En Canadá, por ejemplo, sólo existe un movimiento secesionista importante y es en la única provincia que tiene una mayoría francófona. Y dentro de esa provincia, el principal apoyo a la secesión procede únicamente de los canadienses de origen francés. En el mundo actual en el que vivimos, es mejor aceptar todas nuestras identidades y considerar el resultado acumulativo como una ventaja. Ser al mismo tiempo quebequés y canadiense es una de las mejores oportunidades que me ha dado la vida. No me gusta que me pidan, mediante un referéndum, abandonar una de esas dos identidades.

Pero éste es mi punto de vista. En el improbable caso de que una mayoría clara de los quebequeses llegaran a la conclusión de que serían más felices dejando de ser canadienses, y si expresaran esa voluntad de secesión mediante un referéndum, eso crearía en Canadá la obligación de iniciar un proceso de negociación para concluir un acuerdo de separación y modificar la Constitución de Canadá a fin de eliminar todas las referencias a Quebec.

En resumen, no me gustan los referéndums sobre la secesión pero acepto que son una posibilidad legítima cuando existe un apoyo claro a la secesión.

“La primera parte de la pregunta propuesta por el gobierno catalán sería considerada como fuente de confusión en Canadá. Una pregunta enrevesada puede aumentar artificialmente el apoyo al Sí”

B.S. Si la celebración de un referéndum resulta inevitable, ¿cómo debería formularse la pregunta? ¿Es posible obtener resultados diferentes dependiendo de cómo se formule la pregunta?

S.D. Sí, no sólo es posible obtener resultados diferentes sino también probable. Las palabras cuentan. La sociología electoral nos enseña que la forma en que se redacta la pregunta de un referéndum puede influir en los resultados de la votación. Por ejemplo, observamos que los electores suelen expresar un apoyo mayor a la pena capital que a la pena de muerte, aunque se trate de lo mismo.

No resulta difícil imaginar una pregunta clara sobre la secesión. La segunda parte de la pregunta propuesta por el gobierno catalán sería considerada clara en Canadá. Una pregunta como «¿Quiere que Quebec sea un Estado independiente?» es clara. Pero la primera parte de la pregunta propuesta por el gobierno catalán sería considerada como fuente de confusión en Canadá: ¿qué es un Estado no independiente? ¿Un Estado de los Estados Unidos?

Como ejemplo de pregunta confusa, es difícil encontrar una formulación mejor (o peor) que la de la consulta realizada a los quebequeses por el gobierno del Partido Quebequés (PQ) en el referéndum de 1995:

«¿Está usted de acuerdo con que Quebec llegue a ser soberano después de haber hecho una oferta formal a Canadá para una nueva asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley sobre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?»

Deberían haberse evitado las preguntas que dieran a los quebequeses la impresión de que pueden tener lo mejor de ambos mundos, un Quebec independiente dentro de un Canadá fuerte. Este tipo de pregunta enrevesada sólo pretende aumentar artificialmente el apoyo al Sí. ¿Por qué es tan difícil preguntar a los quebequeses si quieren dejar de formar parte de Canadá para convertir Quebec en un país independiente? De hecho, los líderes secesionistas saben muy bien que los quebequeses están muy apegados a su propia identidad, pero también a Canadá.

Si el gobierno secesionista está seguro del apoyo de su población a su proyecto de secesión, redundaría en su interés, y en el de todos, que haga una pregunta clara sobre la secesión, que no deje ninguna duda.

“No se puede tratar una secesión como si fuera una partida de dados. La secesión es una decisión trascendental e irreversible, que compromete a las generaciones futuras. Sólo debe celebrarse un referéndum si existen indicios evidentes de que la población desea claramente la secesión y que no cambiará de opinión”

B.S. Canadá no establece criterios para que una mayoría específica sea considerada suficiente. ¿Cree que es una buena opción? ¿Considera que es una buena idea esperar al resultado de un referéndum para decidir si el umbral alcanzado es suficiente o no? ¿No le parece que esto puede causar confusión?

S.D. La Corte Suprema de Canadá nos invita a entablar negociaciones sobre la secesión solamente si existe una mayoría clara. En lugar de fijar ese umbral por adelantado, la Corte confía a los actores políticos la responsabilidad de evaluar la claridad de dicha mayoría en el marco de un referéndum.

Canadá tuvo la buena idea de no establecer un umbral por adelantado. Nada sería peor que decidir la ruptura de un país basándose en un recuento judicial o a partir del examen de las papeletas rechazadas. La secesión es una decisión trascendental e irreversible, que compromete a las generaciones futuras. Además, ¿qué haremos si se produce un cambio de opinión y la población se opone a la secesión cuando los equipos de negociadores se afanan por negociarla? Nos encontraríamos todos en una situación imposible.

La forma de limitar los riesgos de desacuerdo sobre la claridad de la mayoría es instar al gobierno independentista a no celebrar un referéndum sobre la secesión a menos que tenga una garantía razonable de ganarlo claramente. Es muy importante que los líderes secesionistas no traten este tipo de referéndum como una partida de dados diciéndose: «Si ganamos el referéndum, tendremos la independencia para siempre, pero si lo perdemos, ya lo lograremos la próxima vez». Sólo debe celebrarse semejante referéndum si existen indicios evidentes de que la población desea claramente la secesión.

“El enfoque canadiense consiste en aceptar la divisibilidad del Estado como una posibilidad pero no como un derecho cuando así se solicite. Apuesta por la claridad, la negociación y la búsqueda de la justicia para todos”

B.S. Usted insiste mucho en la necesidad de resolver cualquier conflicto secesionista mediante una negociación ¿Se deberían fijar plazos máximos para las negociaciones? ¿Cuánto tiempo deberían tardar las partes en llegar a un acuerdo antes de considerar un referéndum?

S.D. La negociación en torno a la secesión debe tener lugar después de haber celebrado un referéndum que haya mostrado un apoyo claro a la secesión, pero antes de que se produzca la secesión. Una región de un país democrático no puede convertirse en un Estado independiente antes de que la negociación con el Estado haya permitido resolver, con una voluntad de lograr la justicia para todos, todas las cuestiones contenciosas importantes. Deben preverse negociaciones largas y difíciles.

Siguiendo el ejemplo del gobierno escocés, podemos fijarnos un objetivo en cuanto a la duración de las negociaciones. No obstante, no conviene establecer una fecha límite, puesto que ¿qué haremos si no se respeta esa fecha? Es mejor considerar que redunda en interés de todos no prolongar inútilmente un período de gran incertidumbre política y económica.

B.S. ¿Por qué un proceso de escisión tiene que ser necesariamente largo y difícil?

S.D. Porque la escisión de un Estado moderno y de una democracia bien establecida como Canadá, España o el Reino Unido es una tarea de enorme envergadura que nunca antes se ha intentado. Rompería los sólidos vínculos que se han forjado tras un largo período de vida común. Además, en el plano práctico, sería necesario encontrar la forma de transferir toneladas de leyes y reglamentos, millones de declaraciones de impuestos, así como miles de millones de dólares (o de euros) en pagos de transferencias, fondos de pensiones y deuda pública, además de decenas de miles de puestos de trabajo en la función pública y las empresas estatales, convenios colectivos que afectan prácticamente a todos los sindicatos y una lista interminable de acuerdos internacionales. Sería necesario también delimitar las fronteras, determinar el estatuto de las minorías y resolver sus posibles reivindicaciones territoriales, entre otras muchas cosas. Todos esos ciudadanos y organizaciones tendrían derechos y recursos jurídicos. Incluso con la mejor voluntad del mundo y la plena participación de los gobiernos, todo eso llevaría mucho tiempo. Por ejemplo, los nacionalistas escoceses prevén, en caso de que los resultados de su referéndum sean positivos y apoyen la secesión, un año y medio de negociaciones antes de la independencia, aunque el gobierno británico y la gran mayoría de expertos prevén un mínimo de dos años.

“Fuera de las situaciones coloniales, las secesiones no se ven facilitadas de ningún modo por el derecho internacional o la práctica de los Estados. En el mundo de hoy, la mayoría de los países se consideran indivisibles y no tienen ganas de fomentar las maniobras separatistas en otros lugares”

B.S. ¿Cuáles son los peligros de una declaración de independencia unilateral?

S.D. Tal como ha confirmado la Corte Suprema de Canadá, la secesión unilateral de una provincia de Canadá no tiene fundamento jurídico en derecho internacional y sería contraria al derecho canadiense. Por consiguiente, si un gobierno de Quebec tomara él mismo la decisión de declararse gobierno de un Estado independiente, no tendría los medios jurídicos para lograr que lo obedecieran. Su declaración no sería más que eso, una declaración, sin fuerza de ley. No tendría derecho a quitar la identidad canadiense a los quebequeses que quisieran conservarla. No podría obligar al gobierno de Canadá a aplicar la secesión. Así pues, no sólo se necesitaría el consentimiento del gobierno de Canadá, sino también su participación activa, aunque no fuera más que por razones prácticas: la transferencia de las leyes, de los fondos, de los funcionarios, de los tratados… todo aquello de lo que hablé anteriormente.

Es muy improbable que los gobiernos de otros países reconozcan el gobierno de Quebec como un gobierno independiente si el gobierno de Canadá se opone a ello. Si lo hicieran, sentarían un precedente: ningún país se ha convertido en miembro de la ONU en contra de la opinión del Estado predecesor. En el mundo de hoy, la mayoría de los países se consideran indivisibles y no tienen ganas de fomentar las maniobras separatistas en otros lugares. El derecho de los pueblos a la libre determinación no incluye su forma extrema, esto es, el derecho a la secesión, salvo en las situaciones coloniales y quizás también en los casos de ocupación militar y otras circunstancias similares que, evidentemente, no se aplican a una democracia como Canadá.

En una situación colonial, cuando el Estado niega a una parte de la población la condición de ciudadano, entonces esa población tiene derecho a dejar de considerar ese Estado como suyo. Pero en una democracia, donde se otorgan a cada persona los derechos plenos de ciudadanía, la secesión no es un derecho.

Si Canadá acepta su divisibilidad, no es porque el derecho internacional le obligue a ello. No existe un párrafo, ni una línea, ni una sílaba en el derecho internacional que cree esa obligación. Canadá acepta su divisibilidad debido a su cultura política que sólo concibe su unidad si ésta se basa en el deseo de vivir juntos. Canadá acepta la secesión no como un derecho, sino como una posibilidad que únicamente puede surgir si existe un apoyo claro a la secesión y después de haberse completado debidamente un proceso de negociación constitucional cuyo objetivo sea asegurar la justicia para todos.

Un intento de secesión unilateral por parte del gobierno de Quebec no tendría ninguna posibilidad de éxito. No tendría fundamento jurídico y sería inaplicable. Sería un acto irresponsable y la comunidad internacional lo consideraría como tal. Pondría a la población quebequesa en una situación inaceptable en una democracia.

“Una declaración unilateral de independencia dentro de un país democrático no tiene fundamento jurídico en el derecho internacional y sería inaplicable. Sería un acto irresponsable y la comunidad internacional lo consideraría como tal”

B.S. ¿La exacerbación de los nacionalismos en Europa puede ser un problema para Europa? ¿Cree que sería conveniente que Europa impulsara el federalismo dando poderes a las autoridades europeas comunes y permitiendo de ese modo que los conflictos de identidad quedaran menos pronunciados en una Europa sin fronteras?

S.D. Habrán observado que, en mi calidad de parlamentario de otro país, pongo especial cuidado en no comentar la política interior de España, del Reino Unido o de Bélgica. Enmarco todas mis respuestas en el contexto canadiense y dejo al lector la tarea de evaluar si se aplica también al caso de Cataluña y de España.

Sin embargo, me permitiré hacer un comentario sobre la Unión Europea. La experiencia demuestra que es difícil sacar el mejor provecho de instituciones económicas federadas (como un banco y una moneda comunes) sin el apoyo de instituciones políticas federadas. Para que Europa sea una federación, sería necesario, como mínimo, que el gobierno europeo emane del Parlamento europeo y le rinda cuentas, ¿Estarían dispuestos los países europeos a aceptar eso?

En cuanto al tema que nos ocupa, la secesión, los portavoces de la Unión Europea han declarado que los asuntos internos de los países miembros son competencia de esos países y de sus constituciones, y que si una región de uno de esos países miembros se independizara, debería presentar una solicitud para volver a formar parte de la Unión Europea.

La declaración del Presidente Hollande en Madrid, el 27 de noviembre de 2013, sigue el mismo sentido: "Cataluña es una región de España; por lo tanto, es un tema interno de España y es competencia de su soberanía exclusivamente, y no tengo nada más que comentar al respecto”.

Esto es coherente con mi respuesta a su pregunta sobre una declaración unilateral de independencia: fuera de las situaciones coloniales, las secesiones no se ven facilitadas de ningún modo por el derecho internacional o la práctica de los Estados.

B.S. ¿Qué aspectos de la experiencia canadiense son aplicables a otros países o a la propia Europa?

S.D. Son ustedes quienes deben decidirlo. Diré, sin embargo, que el derecho internacional es igual para todos. La Corte Suprema de Canadá se apoyó en la distinción plenamente reconocida en derecho internacional entre el derecho a la autodeterminación externa y el derecho a la autodeterminación interna. El primero equivale al derecho a la secesión y se aplica a los casos de colonizaciones y quizás también de ocupaciones militares o de violación grave de los derechos humanos. El segundo corresponde al derecho a desarrollarse en un país disfrutando de los derechos plenos de ciudadanía y no implica un derecho a la secesión.

Ninguna norma de derecho internacional obliga a los otros países a imitar a Canadá y prever en una ley los parámetros de una secesión negociada. No obstante, en mi opinión, los principios expresados por la Corte Suprema de Canadá en su dictamen de 1998 y por la Ley sobre la claridad de 2000 que le da efecto tienen un alcance universal. El enfoque canadiense consiste en aceptar la divisibilidad del Estado como una posibilidad pero no como un derecho cuando así se solicite. El enfoque canadiense rechaza cualquier uso de la violencia o amenaza de violencia. Apuesta por la claridad, la negociación y la búsqueda de la justicia para todos. Podría contribuir a la práctica lúcida de los Estados.

“Los líderes independentistas quebequeses han tendido a hacer promesas irrealistas para convencer a los electores quebequeses de votar ‘Sí’ en un referéndum. Hay que denunciar semejantes quimeras. Canadá es la prueba de que grupos de población diferentes pueden crear algo mejor. Debemos inspirar a los otros países a apoyarse en su diversidad para construir su propio Canadá”

B.S. ¿Cuál es la mejor estrategia de los federalistas para neutralizar los objetivos secesionistas a largo plazo?

S.D. Los líderes independentistas quebequeses han tendido a hacer promesas irrealistas para convencer a los electores quebequeses de votar Sí en un referéndum. Les han hecho creer que los quebequeses, que constituyen la cuarta parte de la población canadiense, podrían separarse de Canadá para después regresar con fuerza y obtener la mitad de los escaños y puestos en todo un abanico de instituciones comunes: un parlamento canado-quebequés, un banco común, una moneda común, una superestructura gubernamental, etc. Hay que denunciar semejantes quimeras y explicar a la población que la secesión es una ruptura: la independencia de Quebec implicaría necesariamente renunciar a Canadá. Un Quebec independiente establecería con Canadá las relaciones propias de dos Estados vecinos, fruto de una mezcla de competición y de cooperación, pero que no tendrían nada que ver con la solidaridad que nos vincula en un país unido.

La secesión conlleva costos económicos: costos de transición y costos permanentes. La secesión plantea un sinfín de incertidumbres: el reparto de la deuda, la utilización de la moneda, las reivindicaciones territoriales de las minorías (los pueblos indígenas de Quebec tienen derechos reconocidos en la Constitución canadiense), etc. Es inútil exagerar esos costos e incertidumbres. Son suficientemente preocupantes en sí mismos. Hay que presentarlos a la población sin adornos ni evasivas para que comprenda bien las consecuencias de su decisión de optar por la secesión.

Con todo, el principal argumento contra la secesión es el que he mencionado anteriormente al hablar sobre las identidades plurales. La pertenencia canadiense que llevamos dentro forma parte de nuestra identidad quebequesa. Nosotros los quebequeses, junto con todos los demás canadienses, hemos contribuido poderosamente a hacer de Canadá un país admirado en todo el mundo. Canadá es la prueba de que grupos de población diferentes pueden crear algo mejor por el hecho de compartir el mismo país. Tenemos cosas más útiles que hacer en este planeta que romper el Canadá que existe; más bien, debemos inspirar a los otros países a apoyarse en su diversidad para construir su propio Canadá, con sus propias culturas e instituciones.

En mi país, no hay que contraponer dos nacionalismos: el nacionalismo canadiense frente al nacionalismo quebequés. Debemos, más bien, basar la argumentación a favor de la unidad en el principio universal de las identidades plurales. Las identidades se suman, no se sustraen.

En un país democrático, los ciudadanos no tienen por vocación convertirse en extranjeros.